Украине нужна модель регионального государства

Версия для печати

Наша страна, как ни грустно это констатировать, остается унитарным государством старого, точнее — безнадежно устаревшего типа. С нынешней моделью территориального управления рассчитывать на устойчивый прогресс не приходится. Ведь во всех преуспевающих демократиях сегодня одной из основ государственности является местное самоуправление. А у нас оно — на государственных задворках. Это в полной мере касается и такого важнейшего звена, как крупные регионы-области, к которым примыкают Автономная Республика Крым и города со специальным статусом — Киев и Севастополь. (С научной точки зрения административными регионами являются также районы, но о них разговор особый.)

Просто жизненно важно без промедления сделать местное самоуправление основой политической системы общества, внеся соответствующие изменения в Конституцию, другие законодательные акты и практику государственного управления. Не обойтись в наших условиях и без серьезных изменений региональной составляющей этой системы. При ее сохранении в нынешнем виде любые преобразования пойдут насмарку.

Используя метафору, я бы сегодняшнее государство назвал Киевской Украиной. Депутаты ВР фактически не несут никакой ответственности перед населением регионов. С этой точки зрения бесконтрольно работают вообще все центральные органы власти. Вдобавок они господствуют не только в политике, но и в экономике страны, задавая правила игры (либо запуская игру без правил) и с помощью командных рычагов, в том числе госбюджета, определяя, каким территориальным образованиям и населенным пунктам жить, а каким — лишь бороться за выживание.

В регионах же бал правят назначаемые Киевом наместники-губернаторы и формируемые ими государственные администрации. Короче говоря, власть сосредоточена в руках обосновавшейся в столице «политической элиты». А жители других регионов, как, впрочем, и рядовые киевляне, имеют все основания с горечью повторить классическое: «Мы живем, под собою не чуя страны».

Уже неоднократно, в том числе на страницах «2000», я говорил о том, что выход для Украины — в построении так называемого регионального государства (англ. regional state). Ведущие специалисты по этой проблематике Кэролайн Мейерс и Рудольф Маэс полагают, что к его важнейшим признакам относятся: 1) «деволюция» законодательной компетенции, означающая наличие определенной категории вопросов, законодательное решение которых осуществляется регионами самостоятельно; 2) всеобщие прямые выборы органа законодательной власти региона (регионального совета) его населением;

3) существование регионального органа исполнительной власти, который несет политическую ответственность перед региональным советом; 4) собственная фискальная компетенция региональных органов власти, связанная с системой распределения ресурсов. В рамках этого типа государственного устройства сфера компетенции общенациональных, центральных органов власти формируется по остаточному принципу.

Главными отличиями регионального государства от федеративного упомянутые авторы считают, во-первых, то, что регионы не имеют собственных конституций и распределение компетенции определяется общенациональной Конституцией, а во-вторых, то, что регионы не представлены во второй палате парламента. По их мнению, остается открытым вопрос, является ли этот тип государства устойчивым или же он должен рассматриваться только как переходная форма от унитарного к федеративному.

Классические примеры больших европейских региональных государств — Италия и Испания. Характерно, что обе страны двинулись по этому пути, преодолевая авторитарное прошлое: Италия — после Второй мировой войны, Испания — после смерти в 1975 г. диктатора Франко. Причем показательно, что и та и другая вошли в число экономически высокоразвитых государств, только достигнув весомых успехов в демократизации общественно-политической жизни. В Италии в настоящее время 20 «регионов», в Испании — 17 «автономных сообществ» (включая находящуюся в Атлантике, близ западного побережья Африки, автономию Канарские острова) и два «автономных города» (Сеута и Мелилья, расположенные на северном побережье Африки).

Первый вариант этого материала был опубликован на сайте «2000»

21 мая. Знакомство с комментариями показало, что часть, хоть и относительно небольшая, членов общественной редколлегии газеты восприняла идеи, обосновываемые здесь, не вполне адекватно. Чтобы разложить все по полочкам — даю пояснение.

Дело в том, что переход к «региональному государству» не несет угрозы государственному единству, являясь гораздо менее радикальной альтернативой, чем создание федерации. Напротив, он призван предотвратить опасность распада, которая порождается, мягко говоря, недостаточным учетом региональных интересов в рамках традиционного унитарного государства. Скажем, именно с целью сохранения и упрочения государственного единства пошла по этому пути Испания. Подчеркну, что п. 1 ст. 145 конституции этой страны прямо запрещает создание какой-либо федерации автономных сообществ.

П. 1 ст. 149 конституции Испании определяет весьма обширный круг вопросов, составляющих исключительную компетенцию государства в лице центральных органов власти и их местных подразделений.

К таковым относятся: регулирование базовых условий, гарантирующих равенство для всех испанцев в соблюдении их прав и выполнении конституционных обязанностей; гражданство, иммиграция, эмиграция и проживание без прав гражданства; международные отношения; оборона и вооруженные силы; правосудие; торговое, уголовное и пенитенциарное право; трудовое право; гражданское право; право интеллектуальной и промышленной собственности; таможенный и тарифный режимы; внешняя торговля; система денежного обращения; основы кредитно-банковской деятельности и рынка ценных бумаг; законодательство в области мер и весов, установление официального времени; основы и координация общенационального планирования экономической деятельности; общественное имущество и госдолг; поддержка и общая координация научно-технической деятельности; определение основ и общая координация системы здравоохранения; законодательство в отношении фармацевтической продукции; базовое законодательство и экономический уклад сферы соцобеспечения; основы юридического режима деятельности госадминистраций; морской рыбный промысел; торговый флот и приписка судов; освещение морского побережья и маяки; порты и аэропорты общенационального значения; контроль над воздушным пространством и транспортным сообщением, метеорологическая служба и реестр воздушных судов; железные дороги и наземные транспортные магистрали, проходящие по территории более чем одного автономного сообщества; общий режим коммуникаций; автомобильный транспорт; почта и телекоммуникации; и многие другие вопросы, жизненно важные для страны (http://www.la-moncloa.es).

Часть перечисленных сфер входит и в компетенцию органов власти регионов, но на основе четкого разделения полномочий с государством. А п. 1 предыдущей ст. 148 конституции Испании содержит исчерпывающий перечень вопросов, которые могут принимать в свою компетенцию автономные сообщества. Им тоже есть чем заняться. Показательно, что открывает этот перечень организация институтов самоуправления.

Считаю, что в Украине наряду с сохранением и расширением прав АРК (в частности, Верховный Совет республики должен стать не просто представительным, как сейчас, а представительно-законодательным органом) следует предоставить точно такой же автономный статус всем 24 областям и Севастополю, закрепив его в Конституции. Кстати, подчиненную Севастопольскому горсовету территорию уже сейчас правильно именуют Севастопольским регионом: ведь в ее состав входят и такие населенные пункты, как Балаклава, Инкерман, Кача плюс несколько меньших по размеру, и довольно обширные незаселенные участки. Впрочем, допускаю, что в новых условиях город захочет влиться в состав АРК; однако этот и другие подобные вопросы (см. далее) следует решать в первую очередь на основе референдума.

Что касается Киева, то, по-моему, есть смысл взять пример с Италии и Испании. Ни Рим, ни Мадрид, не уступающие ему по численности населения, не являются самостоятельными административными регионами, а имеют лишь статус столиц соответственно региона Лацио и Мадридского автономного сообщества. Ведь сейчас Киев выполняет функции центра области, юридически не входя в ее состав. Вдобавок не поразмыслить ли над тем, чтобы, оставив за Киевской областью Киев и левобережную часть, из правобережных районов создать новую область с центром, скажем, в Белой Церкви или Фастове?

Такое «разукрупнение» может дать неплохой эффект, стимулировать ускорение развития, причем для обоих регионов. Но главное — преодолеть нынешний «цивилизационный разлом» между Киевом и остальной Украиной, который с момента обретения независимости уродует нашу общественную жизнь.

Не является критичным превышение числа наших автономных регионов над таковым в Италии и Испании: два с половиной десятка против двух. Ведь в государственном управлении, кроме численности населения, надо принимать во внимание также размеры территории. А по площади Украина в два раза больше Италии и на 100 тыс. квадратных километров превосходит Испанию!

Зато действительно критическое значение имеет учет культурно-исторических факторов. Сейчас обсуждается переход к административно-территориальному делению Украины на так называемые исторические области. Но ведь нынешнее деление — тоже история, во всех случаях насчитывающая более половины столетия! Это деление и связанные с ним обстоятельства жизни прочно укоренились в сознании и подсознании населения. Не сомневаюсь, что отнюдь не вызовет восторга у большинства местных жителей идея передачи, скажем, Сумщины «под руку» Харькова, Луганщины «под руку» Донецка, Житомирщины «под руку» Киева, Ивано-Франковщины «под руку» Львова.

Важно сделать первый шаг: предоставить областям Украины автономный статус, а их админцентрам — статус столичный. Причем незамедлительно закрепив их в Конституции и оперативно воплотив в практике госуправления. С юридической же точки зрения можно будет даже не менять положение ст. 2 Конституции, согласно которому Украина — унитарное государство. Ведь, строго говоря, просто осуществляется переход к одной из разновидностей унитарного государства современного типа. Убежден: в сочетании с резким усилением роли местного самоуправления в целом это очень быстро даст положительные результаты. А дальше жизнь подскажет: переходить ли к федеративному устройству, сохранять региональное государство или внедрять новые формы, которые в будущем могут появиться. Главное — «любить Украину», прежде всего уважительно относясь к ее народу, который (впрочем, как и любой другой), заслуживает настоящей демократии.

Юрий ЧЕРНЕЦКИЙ - Доктор соц. наук, канд. экон. наук,
главный редактор «Украинского социологического журнала»,
Харьков

http://2000.net.ua/2000/derzhava/realii/67302